「開放台電」與開放政府

從2013年投入反黑箱服貿運動開始,一路到今年做「開放台電」研究計劃,我一直相信的是:台灣的民主發展已經超越只是以選票來表達意志的階段,來到一個需要大家共同參與政治,並以民間力量來推動政府的階段。

「開放台電」的源起,在於今年六月初,行政院長林全表示,有鑒於5月31日台電就供電吃緊,有缺電危機,因而準備重啟核一廠一號機,造成軒然大波。最後蔡英文總統出面,強調「非核家園」政策不變,不會讓人民在「缺電」與「核電」中二選一,風波才平息。

同一時期的民調顯示,台灣有六成的人不信任台電,而民進黨政府才上台不到半個月,就在如此重大的政策上搖擺不定,因而我寫信給林全院長,希望由民間來進行這個「開放台電」的研究計劃。

「開放台電」的全名是:「開放台電 解開『缺電』之謎」。而整個計劃有兩個重點:一,要求台電開放52項資料,當作持續會議和研究的基礎;二,透過這個過程,來破解「缺電」之謎。

就「缺電」之謎而言,我們設定了短期和長期兩個焦點。短期焦點,就是今年5月31日那天到底發生了什麼事,使得林全想要重啟核一廠一號機,惹出偌大風波?長期焦點則是想𨤳清:是否「缺電」就必須訴之於「核電」,繼續這個兩分法的爭議??

經過兩個月,這個計劃完成,結案報告及所有相關資料都放在網站上。最近看到廖英凱的《郝明義的「開放台電」留下了什麼?》(以下簡稱「廖文」),議論我們的工作方法。我撰寫此文,一方面擇要回應,一方面也說明一些和「開放政府」有關的背景信念。

林全手上的四張紙

在廖文對我們所發現的「缺電十匹狼」的評語中,我很高興看到他並沒有否認這「十匹狼」的存在,並肯定我們「確實促成部分資料揭露,以及部分公開資料有更完整清晰的解釋」。

而該文對「十匹狼」最重要的質疑,在於「發現其跟52項開放資料間的邏輯關係不夠緊密」,以及「有部分批評顯得不合時宜,或資訊含量太低。至於與政治或政策相關的結論,也與相關會議上所花費的諸多時間心力無關。相對於過去環保或能源倡議團體累積的論述,本計畫在許多議題上並沒有更多突破。」

在這些陳述裏,我認為比較遺憾的是:廖文忽略了我們「破案」的事實。

如前所述,我們研究「缺電」的一個焦點就是:5月31日那天到底發生了什麼事,使得林院長想要重啟核一廠一號機?就這一點,我們在結案報告的第二、三章分別說明了我們的發現和經過。

在我們的研究過程中,林院長曾經說,他是因為看了屬下提供的四張紙的報告,而做了那個決定;他也很樂意讓我們看看那四張紙來研究。當時其他官員說涉及機密,而我們又堅持只看公開的資料,所以沒能看。

後來,我們是透過台電公布的編號22-1附件證明,5月31日那天備轉容量率緊張的原因,主要是因為有3.14GW 的機組大修。所以我們在結案報告(第三章)裏很不客氣地說:

「這些主管台電的官員,從能源局長到經濟部長到政務委員,為什麼不是質問台電為什麼要在尖峰用電期排這麼大規模的大修,反而是要鼓動林院長去啟動核一廠一號機?新政府剛上台的政務委員和經濟部長到底是怠忽職守,還是才上任十天就已經受既有的文化影響了?」

而林院長在8月31日對我們結案報告所做的回應裏,第二點正是確認了我們所言:

「針對今年5月31日供電吃緊的情況,我也特別要求台電注意歲修時間的安排,因應氣候劇烈變化,不應該將歲修時間排在用電尖峰的月份。台電也表示明年提早至5月20日完成歲修,避開高用電量時間,避免造成今年5月31日供電吃緊的情形再次發生。」

事實上,不論經濟部,還是其他為台電說話的人,後來的辯解都集中在今年異常高溫提前到來,所以當時已經排定的歲修調整不及。且不論這些辯解有其漏洞,以及未來到底該如何安排歲修排程,至少沒有人否認5月31日的供電緊張,主要原因就在於那天有3.14 GW的機組在歲修。

「開放台電」要解開的第一個「缺電」之謎如此破案,有清楚的線索、證據,還有當事人的承認,廖文中卻完全沒有提及,令人遺憾。

核電利益裙帶

「開放台電」要「解謎」的另一個重點,是想𨤳清是否「缺電」就必須訴之於「核電」。

5月31日的供電緊張,既然是只需要檢討歲修計劃就可以改善的事,為什麼一路誇大為「非啟動核一廠一號機不可」,很耐人尋味。

長期以來,政府與台電一說「缺電」,就要端出「核電」;一說不要「核電」,就要端出「缺電」。到了2008年馬英九即將上台之際,台電更進一步,竟說除了核四,還需要另外再加十個核電機組,換句話說,台灣需要十八個核電機組。所以很多人說「核電」綁架了台電。但怎麼綁,到底是誰在綁,沒有人說得清楚。

這次我們在研究過程找到一絲線索,循線而下,發現經濟部之下,有一個許多歷任部長、次長和其他部會首長擔任過董事長的中興顧問社,其轉投資的子公司和孫公司在承攬台電的核電業務。我們在結案報告第三章《狼與黑手》專寫這件事情和其影響──尤其是經濟部和原能會這兩個台電的主管監督機關,都縱容所屬單位去承攬台電業務,破壞政府治理的原則和倫理。

所以,林全院長在8月31日回應的第一點就說:「對於『開放台電』研究團隊所揭露,各界質疑經濟部、能源局,與中興顧問社、中興工程、吉興工程的從屬關係,以及監督者承攬被監督者業務之不當,我們已經在8月19日(換下原董事長施顏祥)任命中興顧問社新任董事長曾參寶,請他進行評估與檢討。……我們要求他必需重新檢討過去中興工程顧問社及其子公司與台電之間在核電資源利益分配上的從屬關係,杜絕不當利益群帶聯系」(應為「裙帶聯繫」,原本新聞稿誤植)。

這是台灣四十年來第一次有行政院長正式承認:政府部門及其單位之間,有核電的不當利益裙帶聯繫,並且宣示要杜絕。

這個里程碑的大事,在廖文中被淡化,是我感到的第二個遺憾。

廖文承認我們有「針對政府策略、政府與台電周邊組織的關係和批評」,但他質疑這些發現是「非來自於52項資料或會議上的額外發現」。此外,他也認為這些發現沒有新意,說去年就有立法委員質疑台電與包商吉興工程顧問的關係。

中興顧問社和經濟部與台電的錯綜複雜關係,雖然不是從52項資料中發現,但卻是訪問台電董事長朱文成過程中聽出線索所追查而出。說這是「額外發現」而貶低其價值,應不恰當。

至於說之前就有立委質疑台電與吉興的關係,好像我們在重炒冷飯,更有失公允。看結案報告裏整理的廠商關係圖就知道,吉興不過是「中興顧問社」的孫子輩轉投資公司而已,兩者哪能相提並論?並且立委質詢,廠商也只是虛應,不是這次由行政院長證實核電利益「裙帶聯系」之存在,並且矢言改革的意義所能比擬。

總之,我們認為「開放台電」工作結果中最重要的兩點,事實上也是林全院長回應中最突出的兩點,在廖文中卻不見或淡化,是我覺得遺憾的地方。

「不做需求管理」和「V接電壓器」

我們結案報告「結論」所列的「缺電十匹狼」,其相關的證據都寫在結案報告的前三章裏。一般讀者也可以看我另寫的一篇簡要版本。另外,台電公布的52項資料,有些文件名稱和編號和原來有差別,我們也另外整理了一個對照清單

廖文其他看法,我不一一回應,但有兩項可以特別說明一下。

第一,是廖文提到台灣行政院2012年才核定智慧電網總體規劃,所以目前給用電佔六成的高壓電用戶裝好智慧電表,只剩四成的低壓電用戶沒裝,必須兩個月手抄一次電表,如果因而指台電「不做需求管理」,「似乎過於嚴苛」。

事實上,我們不只是指出低壓電用戶沒裝智慧電表的問題,我們同時也指出:高壓電用戶,台電雖說都有裝智慧電表,「但是沒有針對用戶分類,所以與需求管理決策或內部績效考評等攸關決策之資訊,目前均無。也因此,台電也無法進行研究用電行為模式。」光從這一點來說,講台電不做需求管理,也不為過。

第二點說明,和「V接電壓器有關」。

廖文花了相當篇幅,敘述我們對台電提出有關「V接電壓器」的質疑,但也指出以此為例,「有些問題雖然拋出卻未充分闡述;當台電初步回應後,『開放台電』小組也未能再行追問釐清。」

陳謨星博士是「開放台電」顧問團成員,他一直認為台電使用太多「V接電壓器」而有可能造成「漏電」嚴重及其他問題,所以希望研究小組向台電提出這個問題。

而我們在結案報告中,為什麼沒有對台電的回覆繼續追問,其答案就在廖文所提的問題中。

為了𨤳清這個爭議,我們希望回到由數據講話的基礎,所以「研究小組在最後一次與台電的會議上,曾請台電提供『北、中、南各地各有多少具 V 接電壓器,佔各地變壓器的百分比例是多少?每具 V 接電壓器的 KVA 各有多少?可能造成的不平衡有多少?』」而「台電回應指出:現有方法與人口稠密的日本相同,據文獻指出損失率僅有 0.0796%。雖然使用三具單相變壓器或一具三相變壓器供電能提升效率,但因變壓器體積龐大,會影響街景與公共設施配置。」

所以,台電沒有具體回答問題。我們要的是全台灣到底有多少這種V接變壓器,其數量、百分比,以及各自的KVA,但台電回答的主要是V接變壓器的性能與效率。因此,這個討論卡在那裏導致「資訊含量太低」,不是我們的問題。

事實上,陳謨星博士對台電的回應也提出了意見,只不過到8月31日才給我,我也在9月1日特地寄信給台電朱文成董事長,請台電再回覆。但因時間因素,來不及寫進結案報告。現在我也把給陳謨星博士的追問,和我給朱董事長的信,都另外整理貼在我們官網上,請大家參考。

在「V接電壓器」與台電漏電的議題上,我感受到廖文有想要追根究柢的急切。這的確是件重要大事。希望大家能共同努力,先要求台電正面回覆陳謨星博士要求的數據。

卡邦故事激發的研究策略

廖文有很多地方在討論「開放台電」研究小組成員的背景。雖然不像另外一些人,質疑「沒有電力背景的人怎麼來查缺電」,但還是可以看出他對成員過於集中在「財務」和「管理」方面的疑問──尤其在李慕約和方儉退出之後,「成員立場的同質性,可能會影響結論的廣度與周延」。

其實,這是我從開始就設定的方向。我是從1930年代,美國政府如何對付芝加哥黑道超級老大卡邦(Al Capone)得來的靈感。司法系統一直想辦他,卻找不到證據,因為卡邦黑白兩道通吃,芝加哥警界都是他的兄弟,被他買通。最後美國政府從財政部查稅的途徑下手,逮到他逃稅的證據,把他送進監牢。   今天在台灣要查台電的問題,也有類似困難。有關電的生意,台電都獨家壟斷。先不說和台電有生意來往的人,即使學界也不能不讓他三分。

我參與反黑箱服貿的時候,看到很多學者站出來發聲,頂著很大的壓力。但是這次做「開放台電」,才發現這個壓力只大不小。原先同意公開支持我們的學者,下一次聯絡就退縮了;還有人願意支持我們,提供協助,但堅持不能公開姓名。   台電被核電幫綁架,核電幫的勢力又人人皆知,誰敢站出來挑戰?一般人要挑戰,他們就說你沒有專業;專家要挑戰,他們就說你不懂最新發展、沒有數據。到目前為止,學電,而又敢在檯面上站到台電對面、核電對面叫陣的學者,海內外加起來也寥寥無幾。

所以,我們從開始就決定要走不同的路。就像對付卡邦,要改走查稅的路;對付台電,也要改走查他們管理之路。因此我們要查的重點就是:台電身為一個企業,有沒有做好「需求管理」(用電)、「供給管理」(發電和輸配電),以及如何做供需有缺口時(停電)的風險評估和管控。

方儉是「開放台電」研究計劃中不能不提的一個人。最開始,當我想到要走不同的路的時候,第一個找的人就是他。他的想法和我不謀而合,並且在初始階段設定研究方向的時候,貢獻良多。但偏偏在離我們要結案前十天的時候,因為我對方儉在一封信裏提到他另有「佈局」的話有了疑問,要求他做利益揭露,他寧可選擇退出

廖文對方儉有不少質疑,最後也因而有這樣的評語:「這一以公眾福祉為出發點的公民研究,在計畫尾聲卻有個別成員被質疑有牟利陰影,殊為可惜。」

我直到今天都不明白方儉的「佈局」是什麼,也不想預作結論,只是他這樣做的結果不只給「開放台電」研究計劃帶來莫大干擾,對他自己想必也有影響。但我確定他並沒有看到或拿走什麼機密資料,否則我相信台電會第一個跳出來舉報。

負責數據處理的李慕約,則是在研究計劃剛開始沒多久,因為無法參與每週與台電進行的實體會議,就退出研究小組。因為是開始階段,李慕約也和我仔細討論過如何為他的退出聲明等善後,所以沒有引起什麼爭議。

這樣看,到最後階段,我們研究小組成員的同質性是很高,但這並不違反我們一開始就設定從財務、管理著手的策略和方向。何況,任何工作最重要的就是團隊合作。就像在職業球賽中,明星如林、各有風格的球隊,經常不如團隊凝聚、密切合作的球隊。

就這一點來說,我感謝研究小組裏李宗黎、林蕙真、陳季芳三位不受最後階段種種動盪影響,堅持到最後完成工作的夥伴。也感謝監督團裏的陳謨星、王塗發、徐光蓉、劉黎兒等各位,他們也是和研究小組一起工作到最後,一起完成了解謎任務,交出結案報告。

「開放台電」可以分享的事

最後,廖文雖然指出「開放台電」許多值得改進之處,說這是一個「尚難被視為值得效法的範例」,但卻也肯定這是一個「實踐開放政府的勇敢嘗試」,並承認「因『開放台電』而起的『台電開放機制』與『台電黑客松』,人們對資訊揭露的重視,以及對機敏資料的判定和保護的相關辯證,才是『開放台電』彌足珍貴得以長期影響社會之處。」

我雖然感謝這些肯定,但是我對「開放台電」到底能留下什麼,可能還不如廖文所寫的那麼樂觀。

正如廖文所說,要「推動資訊揭露、開放資料,與開放政府願景」,還有重重迷霧與障礙。廖舉例說,他自己身為「經濟部政府開放資料諮詢小組的民間委員」,向能源局索取一份與過往核能政策有關,六月以前還可以在網路取得的資料,現在卻被拒絕。這個例子說明,「開放政府」不但往前有障礙,還可能隨時會倒退。

以我自己來說,我雖然肯定林全院長以直球對決的方式,要杜絕核電利益的裙帶聯繫。但是他的決心和執行到底能推進到什麼程度,目前我能說的也只有「審慎地肯定」。

而我們發現「缺電十匹狼」之後,往好處想,如果大家努力,將來不但短期電力調度不會成問題,連提前實現「非核家園」都是可能的事。可是,也正像結案報告中所說:「如果我們任由這十頭狼繼續存在,那可以說,我們不但可能缺電,並且台電根本就會成為一個製造缺電的機制。」

所以我不敢說「開放台電」能留下什麼;我只能說:我希望「開放台電」能分享什麼心得。

這個心得還是和我這幾年所相信的一樣:今天的時代和世界都在劇變,過去的遊戲規則被打破,過去的資產變負債;在這麼大的變局中,民主社會裏的人,光想依賴自己選出來的政治人物解決所有問題,不切實際——不論他是總統還是市長。

所以,如果自己當真認為某個社會議題是緊急、重要的,那就該親自投入、督促政治人物來改善。中央級的議題就和中央政府,地方級的議題就和地方政府。不要怕自己的力量不夠、人手不足,更不要怕挑戰權威,在一切公開、透明的立場上,邀請大家一起參與來推動更開放的政府,也監督他們不要倒退。大家需要參與政治,和政治人物一起協同合作,是台灣民主政治發展來到今天這個階段的必然。

我們親身參與改善社會的過程,不只是在享受民主發展的成果,也是對社會的回饋。希望更多人投入自己關切的領域,為這個社會共同努力。

(本文發表於9月29日端傳媒 https://theinitium.com/article/20160929-opinion-rexhow-OpenTaipower/)

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